Tugas Ilmu Perundang-Undangan #4

7:16 PM

Tugas 4 LEMBAGA PEMBENTUK PERUNDANG-UNDANGAN

Negara republik Indonesia didirikan atas dasar teori bernegara Indonesia yang tumbuh dari kehidupan kemasyarakatan dan kenegaraan bangsa Indonesia sendiri. Sesuai dengan Undang-Undang Dasar 1945, Indonesia ialah suatu negara yang berdasarkan atas hukum (rechtsstaat), dengan pengertian bahwa pola yang diambil tidak menyimpang dari negara berdasarkan hukum pada umumnya, namun disesuaikan dengan keadaan di Indonesia, dengan menggunakan ukuran baik pandangan hidup maupun pandangan bernegara bangsa Indonesia. Apabila kita simak ketentuan-ketentuan dalam Undang-Undang Dasar 1945 beserta penjelasannya mengenai sistem pemerintahan negara  yang menetapkan bahwa Presiden sebagai Mandataris MPR wajib menjalankan GBHN yang telah ditetapkan oleh MPR, dan Presiden mempunyai kekuasaan membentuk Undang-undang dengan persetujuan DPR.
Berdasarkan ketentuan-ketentuan dalam UUD 1945, pemegang kekuasaan di Indonesia adalah :
-           kekuasaan eksekutif, dipegang oleh Presiden
-           Kekuasaan legislatif, dipegang oleh Presiden dengan persetujuan DPR
-           Kekuasaan yudikatif, dipegang oleh Mahkamah Agung dan Badan-badan Peradilan lainnya. 
Dalam kekuasaan legislatif, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyerahkan pelaksanaannya kepada Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat yang, bahwa kedua lembaga ini dalam membuat Undang-undang harus bekerja sama.
Kekuasaan legislatif ini diberikan berdasarkan prinsip opdracht van bevoegheid, dan ini membawa konsekuensi logis bahwa harus ada pertanggungan jawab dari badan legislatif kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai Mandataris adalah bahwa Presiden dapat dipecat sebelum masa jabatannya habis. 
Perubahan Mengenai Kewenangan Presiden
a.      Sebelum Amandemen
Pasal 5
(1)   Presiden memegan kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
(2)   Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. 
Kekuasaan Presiden dalam bidang legislatif merupakan “partner” bagi Dewan Perwakilan Rakyat, yang artinya Presiden bekerja sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat dalam tugas legislatif yang antaranya adalah :
a.    membuat Undang-undang
b.    Menetapkan APBN 
Walaupun kedudukan kedua lembaga itu sama dan sederajat, namun perumusan pasal di atas menempatkan Presiden pada peranannya yang lebih menonjol dari pada Dewan Perwakilan Rakyat dalam tugasnya di bidang legislatif. Membuat Undang-undang pada hakekatnya adalah membua suatu kebijaksanaan umum yang dilakukan oleh Presiden, karena dalam penyelenggaraan pemerintahan itu Presidenlah yang akhirnya bertanggung jawab kepada Majelis, maka kedudukan Presiden dalam praktek lebih menonjol dari Dewan Perwakilan Rakyat.
Dari pasal 5 ayat (1) UUD 45 sebelum Amandemen, dapat ditarik 2 (dua) kesimpulan, yaitu :
a.       Presiden pemegang kekuasaan pembentukan Undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
Dalam pasal 5 ayat (1) UUD 1945 dikemukakan bahwa :
“Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.” Sedangkan dalam penjelasan mengenai pasal 5 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan sebagai berikut : “Kecuali executive power, Presiden bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat menjalanan legislative power dalam Negara.” Apabila kita membaca perumusan pasal 5 ayat (1) UUD 1945, dapat kita tafsirkan bahwa kekuasaan membentuk Undang-undang itu ada di tangan Presiden, sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai fungsi memberikan persetujuan dalam arti menerima atau menolak setiap rancangan Undang-undang yang diajukan oleh presiden.
Adapun maksud dari perkataan bersama-sama dalam penjelasan pasal 5 ayat (1) UUD 1945, Presiden dalam menjalankan legislative power, yakni dalam hal pembentukan undang-undang, Presidenlah yang melaksanakan pembentukannya, sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat melaksanakan (pemberian) persetujuannya dengan berbarengan, serentak, bersama-sama. Dengan demikian, menjadi jelas kewenangan pembentukan Undang-undang tetap pada Presiden, dan kewenangan pemberian persetujuan tetap pada Dewan Perwakilan Rakyat. Agar undang-undang itu dapat terbentuk, kedua kewenangan tersebut dialksanakan bersama-sama, berbarengan, serentak.
b.       Presiden tidak bertangungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat 
Dalam membentuk Undang-undang (Gesetzgebung) dan untuk menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (Staatsbegroting), Presiden harus mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, Presiden harus bekerja bersama-sama dengan DPR, akan tetapi Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR, artinya kedudukan Presiden tidak tergantung pada DPR. Namun, meskipun Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat, kekuasaan Presiden tidak tak terbatas, karena ia bertanggung jawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat dan juga harus mmperhatikan dengan sungguh-sungguh suara Dewan Perwakilan Rakyat.

b.      Sesudah Amandemen
Pasal 5
(1)     Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
(2)     Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. 
Ketentuan ini menggambarkan terjadinya pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan Presiden. Sebelumnya, Presidenlah yang memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Sekarang, kekuasaan membentuk Undang-undang berdasarkan pasal 20 ayat (1) baru, justru berada di Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan dalam ayat di atas, Presiden hanya dinyatakan berhak mengajukan RUU kepada DPR.
Pada masa lalu sebelum UUD 1945 diamandemen, kekuasan presiden sangatlah besar. Bahkan dalam hal pembentukan undang-undang yang merupakan wilayah kewenangan dari lembaga legislatif, peran pemerintah sangat kuat, sehingga DPR kerap dijuluki sebagai institusi cap stempel ( rubberstamp ) pemerintah.
Pembatasan kekuasaan presiden dan wewenang DPR seperti yang tercantum dalam Amandemen Keempat UUD 1945 penulis nilai sudah sesuai karena DPR sekarang memiliki hak untuk memberikan pertimbangan, sehingga tidak ada kekuasaan prerogatif yang terlalu besar pada presiden. 
Pergeseran ini penulis nilai juga sebagai pembatasan dan pencegahan dari tindakan sewenang-wenang presiden dalam membentuk undang-undang. Dengan adanya amandemen ini, maka yang dapat Presiden lakukan hanyalah mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat, bukan berhak membentuk undang-undang. Hal ini juga dikaitkan kepada negara Indonesia yang merupakan negara demokrasi, dimana aspirasi rakyat sangat dijunjung tinggi, dan DPR merupakan sarana perwujudan aspirasi rakyat Indonesia, sehingga pembentukkan undang-undang harus lebih mementingkan suara dan aspirasi rakyat daripada keinginan Kepala Negara semata. 
Perbandingan Kewenangan Pemerintah Daerah
a.      Sebelum Amandemen
Pasal 18
Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa. 
Pada Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 dinyatakan bahwa oleh karena Negara Indonesia itu suatu “een heidstaat”, maka Indonesia tak akan mempunyai daerah di lingkungannya yang bersifat “staat” juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah Propinsi dan daerah propinsi dibagi juga ke dalam daerah yang lebih kecil. Daerah-daerah itu bersifat autonom, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan undang-undang. Di daerah-daerah yang bersifat autonom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena di daerahpun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan.
Mengenai Pemerintahan Daerah sebelum amandemen, pada pasal 18 UUD 1945 hanya menjelaskan mengenai adanya pembagian daerah-daerah di Indonesia yang susunan pemerintahannya ditetapkan undang-undang, serta adanya daerah-daerah yang bersifat otonom, tanpa menjelaskan kewenangan Pemerintah Daerah dalam menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan  tugas pembantuan (medebewind). 
b.      Sesudah Amandemen
Pasal 18
(6) Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain  untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

Sesudah Amandemen ke-4, mengenai Pemerintahan Daerah diatur lebih rinci lagi serta ditambahkan ayat-ayat baru mengenai Pemerintahan Daerah tersebut. Dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 dinyatakan bahwa Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan untuk menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Yang dimaksud dengan “Peraturan Daerah dan peraturan-peraturan lain” disini adalah Peraturan Daerah dan Peraturan Daerah dan Peraturan pelaksanaannya, sepertu Keputusan Gubernur dan Keputusan Bupati/Walikota. Tentang Peraturan Daerah sendiri, berdasarkan Ketetapan MPR No.II/MPR/2000, mencangkup pengertin Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa. Disamping itu, dengan ditetapkannya Undang-undang tentang Daerah Otonomi Khusus Provinsi Papua, maka di Provinsi ini, selain adanya Peraturan Daerah Provinsi (Perdasi), diperkenanlkan pula adanya Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) sebagai nomenklatur yang dipakai untuk melaksanakan atau mengatur dan menjabarkan lebih lanjut materi ketentuan Undang-undang tentang Otonomi Khusus tersebut.

Perbandingan Kewenangan Dewan Perwakilan Rakyat dalam Pembentukan Peraturan Per Undang-Undangan
a.      Sebelum Amandemen
Pasal 20
(1)   Tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
(2)   Jika sesuatu rancangan undang-undang tidak mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
(3)   Jika rancangan undang-undang itu tidakmendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan rakyat masa itu.
(4)   Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
(5)   Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

Dalam Amandemen Keempat UUD 1945 ini terlihat bahwa kekuasaan membuat UU sangat legislative heavy , dalam artian ada satu pasal yang mengatakan bahwa kalau dalam 30 hari rancangan undang-undang tidak ditandatangani presiden maka akan diberlakukan, akan tetapi tidak ada pasal yang menyatakan sebaliknya. Dalam Amandemen Keempat UUD 1945 tidak terdapat pasal yang mengatakan bahwa kalau Presiden mengajukan RUU, dalam 30 hari tidak disetujui parlemen, maka akan jadi UU. Dengan demikian hak vetonya hanya dimiliki oleh parlemen dan tidak oleh presiden.
Dewan Perwakilan Rakyat pemberi persetujuan kepada tuap Rancangan Undang-undang. Apabila kita melihat isi Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 dan Penjelasannya, serta uraian pada huruf D, maka pertanyaan selanjutnya yang dimaksud mengenai dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat adalah, dalam hal ini setiap rancangan undang-undang dari pemerintah itu tidak boleh dikesampingkan; Dewan Perwakilan Rakyat haruslah memberikan suu consent atau suatu kesepakatan dalam arti menolak atau menerima rancangan undang-undang tersebut. Dengan demikian, perkataan dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat itu seharusnya diartikan dengan kesepakatan Dewan Perwakilan Rakyat atau dengan persesuaian Dewan Perwakilan Rakyat.

b.      Sesudah Amandemen
Pasal 20
(1)   Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undan-undang.
(2)   Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
(3)   Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.

Dengan adanya perubahan ini, jelaslah bahwa kekuasaan legislatif yang semula utamanya dipegang oleh Presiden dengan persetujuan DPR, dialihkan dan dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Sedangkan Presiden hanya dinyatakan baerhak mengajukan RUU, bukan sebagai pemegang kekuasaan legislatif yang utama. Perubahan ini merupakan pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden dan DPR.
Pada pasal 20 ayat (1) UUD 1945 ditentukan bahwa setiap rancangan Undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Artinya, RUU yang bersangkutan dapat saja dibahas sendiri-sendiri oleh DPR dan oleh Presiden secara terpisah, asalkan keduanya sama-sama dapat memberikan persetujuan terhadap RUU tersebut. Konseuensi penafsiran demikian ini tetntu dapat mempengaruhi prosedur pembahasan RUU yang diatur dalam peraturan tata-tertib DPR-RI. Jika RUU diajukan atas inisiatif pemerintah, maka pembahasan oleh DPR dapat dilakukan dengan menghkadirkan wakil pemerintah sebagai utusan Presiden untuk didengarkan keterangan atau penjelasannya berkenaan dengan materi usulan RUU yang bersangkutan. Akan tetapi, kedudukan wakil dalam forum DPR itu tentu bukan merupakan subjek yang mengambil keputusan. Jika dilakukan pemungutan suara, wakil pemerintah hanya dijadkan nara sumber yang tidak ikut memberikan suara. Jika wakil pemerintah mempunyai kepentingan maka kepentingan atau aspirasinya itu haruslah disalurkan melalui anggota DPR yang berasal dari partai pemerintah. Jika RUU yang bersangkutan adalh RUU inisiatif DPR, pembahasannya dilakukan sepenuhnya oleh DPR. Setelah RUU tersebut disetujui oleh Rapat Paripurna DPR, dan RUU tersebut diajukan kepada Presiden, barulah diadakan rapat bersama antara DPR dan wakil pemerintah. Akan tetapi dalam forum rapat bersama ini pihak yang berhadapan adalah DPR sebagai institusi dengan pemerintah sebagai institusi. Karena itu, DPR sudah menjadi satu suara yang berhadapan dengan pemerintah yang tidak dapat lagi memanfaatkan anggota DPR yang berasal dari partai pemerintah. Perbedaan pendapat diantara DPR dan pemerintah dalam hal ini bisa saja memakan waktu, tergantung pada perkembangan dukungan opini umum dalam masyarakat. Namun, secara hukum, pemerintah dapat saja menolak, menyetujui sebagian ataupun seluruh materi RUU tersebut, meskipun seluruh anggota DPR telah menyetujui RUU yang bersangkutan. Dengan perkataan lain, sebelum RUU yang bersangkutan disetujui bersama oleh Presiden dan DPR, terlebih dahulu dapat dilakukan pembahasan :
a.      perancangan RUU secara sendiri-sendiri oleh Presiden/pemerintah atau oleh DPR,
b.      pembahasan oleh pemerintah terhadap RUU yang diajukan oleh DPR, pembahasan oleh DPR terhadap RUU yang diajukan oleh Pemerintah/Presiden,
c.       pembahasan bersama oleh institusi DPR sebagai satu kesatuan berhaapan dengan pemerintah dalam hal RUU tersebut berasal dari inisiatif DPR, atau
d.      pembahsan bersama antar anggota DPR bersama-sama dengan wakil pemerintah sebagai narasumber dalam hal RUU tersebut berasal dari inisiatif pemerintah. 
Pasal 20 ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa :
a.       Suatu RUU dapat saja tidak mendapat persetujuan bersama antara DPR dan pemerintah. Misalnya, pemerintah dapat menyatakan menolak untuk memberikan persetujan terhadap suatu materi atau seluruh materi yang bersangkutan. Demikian pula DPR dapat menyatakan menolak sebagian atau seluruh materi RUU yang diajukan oleh pemerintah, meskipun hal itu telah diadakan pembahasan bersama yang bertujuan mendapatkan persetujuan bersama;
b.      RUU yang tidak mendapat persetujuan bersama tersebut, baik yang berasal dari inisiatif pemerintah ataupun inisiatif DPR, tidak dapat lagi dimajukan dalam masa persidangan yang bersangkutan. Hal ini dimasudkan untuk menjamin jangan sampai jadwal ketatanegaraan terganggu karenanya. 
Pengesahan yang dimaksudkan Pasal 20 ayat (4) UUD 1945 bersifat administratif, yaitu pengundangan Undang-undang tersebut kedalam Lembaran Negara dan Tambahan Lembaran Negara yang menentukan efek pengumuman hukum (publication and promulgation of the law) dan daya ikat atau efektifitas legalitas undang-undang tersebut bagi para subjek hukum diaturnya.
Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 menegaskan bahwa :
a.       Presiden tidak boleh menolak kewajiban untuk mengundangkan RUU yang telah mendapat persetujuan bersama itu (pengesahan materiel) untuk mengesahkannya secara formil-administratif menjadi UU;
b.      Pengundangan itu
a.      Sebelum amandemen
Pasal 21
(1)  Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak memajukan rancangan undang-undang.
(2) Jika rancangan itu, meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu. 
Dalam pasal 21 (1) UUD 1945 hanya disebutkan bahwa anggota DPR berhak mengajukan Rancangan Undang-undang. Kata “berhak” dalam pasal ini menganding arti dua pilihan, yaitu boleh atau mungkin tidak bersedia, yang kesemuanya tergantung kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Di sini sama sekali tidak ada keharusan. 
Presiden berdasarkan Pasal 21 ayat (2) diberikan hak untuk menolak suatu rancangan undang-undang yang telah disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Penolakan ini dikatakan bahwa Presiden mempunyai kekuasaan semacam hak veto. Sebenarnya, Dewan Perwakilan Rakyat sendiri berhak untuk menolak Rancangan Undang-Undang yang diajukan oleh Presiden. Dalam setiap Rancangan Undang-Undang, kedua lembaga ini bekerja sama dilandasi musyawarah mufakat. Musyawarah inilah yang menyebabkan setiap perbedaan pendapat antara Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat diselesaikan dengan dilandasi sikap toleransi. 
Dalam pasal 21 ayat (2) UUD 1945 yang menetapkan bahwa setiap rancangan Undang-undang yang tealh disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat memerlukan pengesahan Presiden untuk menjadi Undang-undang, menempatkan Presiden pada posisi yang lebih kuat dari pada Dewan Perwakilan Rakyat. Jika Presiden menolak untuk mengesahkan suatu RUU  berarti bahwa RUU itu tidak menjadi Undang-undang. Hingga sekarang, belum dapat diketemukan suatu rancangan Undang-undang yang telah disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat yang ditolak pengesahannya oleh Presiden. Karena itu, maka fungsi Pasal 21 ayat (2) UUD 1945 hanya sebagai legalitas saja, bahwa sahnya suatu undang-undang ialah karena undang-undang itu telah ditandatangani oleh Presiden selaku kepala legislatif dalam sistem pemerintahan presidensiil yang dianut oleh UUD 1945.

b.      Sesudah Amandemen
Pasal 21
 Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul rancangan undang-undang.
Pasal ini secara tegas menjamin bahwa anggot DPR menurut syarat-syarat yang diatur dalam peraturan tata tertib dapat mengambil imisiatif untuk mengusulkan suatu rancangan undang-undang. Dengan demikian, inisiatif anggota Dewan tidak boleh lagi dihambat hanya karena fraksi partai politiknya tidak menghendaki sesuatu ketentuan diajukan menjadi rancangan undang-undang,
 Perbandingan Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah dalam     Pembentukan Peraturan Per Undang-Undangan

Pasal 22 D
(1)   Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimabngan keuangnan pusat dan daerah.
(2)   Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan pengganbungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja Negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

Pada pokoknya, cabang kekuasaan legislatif berada di tangan DPR. Namun, sejauh menyangkut kepentingan daerah, seperti yang terkait dengan hal-hal yang disebut dalam pasal 22 D ayat (1) UUD 1945, maka DPD diberi hak inisiatif untuk mengajukan rancangan undang-undang. Akan tetapi, rancangan undang-undang itu tetap harus diajukan kepada DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif yang utama. Karena itu, bisa dikatakan keberadaan DPD hanyalah bersifat ’suplemen’. 
Dalam pembahasan terhadap rancangan undang-undang yang disebut dalam Pasal 22D ayat (2) UUD 1945, baik atas inisiatif DPD, DPR ataupun atas inisiatif pemerintah, dilakukan oleh DPR dengan melibatkan peran serta anggota DPD. Tentu saja, berkenaan dengan prosedur pembahasan bersama ini masih harus diatur dalam Peraturan Tata Tertib, apakah persidangannya diadakan bersifat gabungan antara DPR dan DPD atau sendiri-sendiri sehingga pengertian pembahasan bersama atau ikut membahas dalam ayat ini dapat terpenuhi.

KEKUASAAN MEMBENTUKKAN PERUNDANG-UNDANGAN
Seperti dijelaskan pada bagian sebelumnya, lembaga perwakilan rakyat atau parlemen disebut dengan berbagai macam istilah  sesuai dengan bahasa yang dipakai di setiap negara. Bentuk, susunan, kedudukan, dan kewenangannya beragam sesuai dengan perkembangan kebutuhan setiap negara. Namun secara umum, lembaga perwakilan rakyat itu pada mulanya dipandang sebagai representasi mutlak warga negara dalam rangka ikut serta menentukan jalannya pemerintahan. Apa yang diputuskan parlemen, itulah yang dianggap sebagai putusan rakyat yang berdaulat. Dari sinilah lahir doktrin supremasi parlemen (the principle of supremacy of parliament). Dalam perspektif yang demikian, undang-undang sebagai produk parlemen tidak dapat diganggu gugat apalagi dinilai oleh hakim. Hakim hanya berwenang menerapkannya bukan menilai apalagi membatalkannya.
Di beberapa Negara, doktrin supremasi parlemen ini bahkan diwujudkan dalam pelembagaan Majelis Rakyat Tertinggi, seperti yang diterapkan di lingkungan negara-negara komunis. Sebelum bubarnya Uni Soviet, RCC, dan negara-negara Eropa Timur pada umumnya memiliki struktur parlemen yang memiliki kedudukan sebagai lembaga tertinggi dalam sistem struktur ketatanegaraan yang dianut. Sebaliknya di berbagai negara demokrasi liberal seperti Perancis, Inggris, dan Belanda, walaupun tidak dicerminkan dalam struktur kelembagaan parlemennya, prinsip supremasi parlemen itu dianut sangat kuat. Bahkan, sampai sekarang, Inggris dan Belanda masih menganut prinsip bahwa undang-undang buatan parlemen tidak dapat diganggu gugat oleh hakim, karena undang-undang itu adalah produk lembaga parlemen yang mewakili kepentingan rakyat yang berdaulat.
Di atas sudah dijelaskan bahwa secara umum, ada 3 (tiga) prinsip perwakilan yang dikenal di dunia, sebagai berikut:
  1. Representasi politik (political representation)
  2. Representasi teritorial (territorial representation)
  3. Representasion fungsional (functional representation).
Pertama adalah perwakilan melalui prosedur partai politik sebagai salah satu pilar demokrasi modern. Namun, pilar partai politik ini dipandang tidak sempurna jika tidak dilengkapi dengan sistem “double-checks” sehingga aspirasi dan kepentingan seluruh rakyat benar-benar dapat disalurkan dengan baik. Oleh karena itu, diciptakan pula adanya mekanisme perwakilan daerah (regional representation) atau perwakilan teritorial (territorial representation). Untuk negara-negara besar dan kompleks, apalagi negara-negara berbentuk feodal, sistem “double-cecks” ini dianggap lebih ideal, karena itu, banyak di antaranya mengadopsi keduanya dengan membentuk struktur parlemen bikameral atau dua kamar.
Pertimbangan dibentuknya dua kamar atau dua institusi parlemen itu, sesuai dengan pengalaman sejarah di masing-masing negara, terkadang tidak didasarkan atas pertimbangan teritorial, melainkan didasarkan atas pertimbangan fungsional. Misalnya, di Inggris majelis tinggi yang disebut House of Lords dibedakan dari majelis rendah yang disebut House of Commons bukan berdasarkan prinsip representasi politik dan representasi teritorial, melainkan berdasarkan prinsip representasi fungsional. House of Lords mencerminkan keterwakilan fungsional, yaitu kelompok-kelompok tuan tanah dan para bangsawan Inggris yang dulunya berkuasa mutlak, yang selanjutnya ditampung kepentingannya dalam wadah House of Lords. Sementara itu, House of Commons mencerminkan keterwakilan rakyat secara politik melalui peranan partai politik sebagai pilar demokrasi.
Tidak ada negara di dunia yang memiki tiga lembaga yang terpisah seperti DPR, DPD, dan MPR dalam cabang kekuasaan legislatif dalam arti luas. Legislatif dalam arti sempit, MPR memang tidak terlibat dalam pembentukan undang-undang, sehingga dapat dikatakan bahwa kekuasaan yang dimilikinya tidak termasuk ke dalam pengertian cabang kekuasaan legislatif. Di Indonesia, fungsi lembaga perwakilan atau parlemen biasanya dibedakan ke dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu:
  1. Fungsi legislasi (legislatif);
  2. Fungsi pengawasan (control); dan
  3. Fungsi anggaran (budget).
Di sini penulis hanya menjelaskan fungsi DPR sebagai fungsi pembentuk undang-undang (legislasi). Hal ini dikarenakan, supaya tidak melebarnya pembahasan dalam penelitian ini. Cabang legislatif adalah cabang kekuasaan pertama yang mencerminkan asas kedaulatan rakyat. Kegiatan bernegara, adalah pertama-tama untuk mengatur kehidupan bersama, karena itu, kewenangan untuk menetapkan peraturan harus diberikan kepada DPR. Fungsi pengaturan (regelende functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi. Kewenangan ini pada pokoknya hanya dapat dilakukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat dengan norma hukum tersebut.
Cabang kekuasaan yang dianggap berhak mengatur hal-hal tersebut di atas pada dasarnya adalah DPR, maka undang-undang harus dibuat dan ditetapkan oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden. Dalam Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditentukan bahwa:
“Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”.
Selanjutnya dalam Pasal 20 ayat (2) ditentukan:
“Setiap undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”.
Pada pokoknya, fungsi legislatif itu menyangkut empat bentuk kegiatan sebagai berikut:
  1. Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation);
  2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process);
  3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enachtment approval);
  4. Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya (binding decision making on international agreement and treaties or other legal binding documents).
Dalam berbagai peraturan perundang-undangan, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap yang paling penting. Sejak dulu, DPR biasa dibedakan menjadi dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu: (a) fungsi legislasi, (b) fungsi pengawasan, dan (c) fungsi anggaran. Perbedaan ini, dapat dilihat dalam Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Anggota MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Dalam praktik di Indonesia, fungsi legislasilah yang dianggap utama, sedangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam undang-undang dasar. Hal ini berdasarkan pada Pasal 20A ayat (1) Undang-Undang Dasar Tahun 1945, bahwa : “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan”. Fungsi legislasi mempunyai peran yang utama sebagai fungsi dalam membentuk undang-undang.
Perubahan UUD 1945 membawa dampak yang positif terhadap peran DPR dalam membentuk undang-undang (fungsi legislasi). Perubahan ini dimaksudkan untuk memberdayakan DPR sebagai lembaga legislatif yang mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang, karena peranan DPR sebelumnya hanya bertugas membahas dan memberikan persetujuan terhadap rancangan undang-undang yang dibuat oleh Presiden (eksekutif).  Perubahan UUD 1945 juga memberikan hak kepada anggota DPR untuk mengajukan rancangan undang-undang.
Pergeseran kewenangan dalam membentuk undang-undang yang sebelumnya di tangan Presiden dialihkan kepada DPR, merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi lembaga negara sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing, yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang (kekusaan legislatif) dan Presiden sebagai lembaga pelaksana undang-undang (kekuasaan eksekutif). Namun demikian, UUD 1945 juga mengatur kekuasaan Presiden di bidang legislatif, antara lain ketentuan bahwa pembahasan setiap rancangan undang-undang (RUU) oleh DPR dilakukan secara bersama-sama dengan Presiden.
Dengan pergeseran kewenangan membentuk undang-undang itu, sesungguhnya ditinggalkan pula teori pembagian kekuasaan (distribution of power) dengan prinsip supremasi MPR menjadi pemisahan kekuasaan (separation of power) dengan prinsip saling mengawasi dan saling mengimbangi sebagai ciri yang melekat. Hal ini juga merupakan penjabaran untuk memperkuat sistem presidensial.



 DAFTAR PUSTAKA


Asshiddiqie, Prof.DR. Jimly, SH. Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat., hal. 29.

Kusnardi, Moh.,S.H. dan Ibrahim, Harmaily, S.H. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Pusat Studi Hukum Tata Negara. 1983

Soeprapto, Maria Farida Indrato, S.H., M.H. Ilmu Perundang Undangan Dasar-Dasar dan Pembentukannya. Penerbit Kanisius. Yogyakarta: 1998.

Tim Redaksi Fokus Media. UUD’45 dan Amandemennya. Fokus Media. Bandung : 2004.


Share This Story

Tags: ,

You Might Also Like

0 comments